一､前言及公約生效條款

　　大家或許對Torry Canyon輪、Amoco Cadiz輪及Exxon Valdez輪等重大油污案件耳熟能詳，然而事實上，船舶燃油污染，無論在事故風險，實際發生頻率及清除困難度方面，都更高更甚於前述類似重大油污案的總合。

　　國際間經過將近十年來的發展及五年來的密集討論，燃油污染損害民事責任國際公約(以下簡稱“燃油公約”)於2001年3月23日在國際海事組織IMO倫敦總部由各國代表完成簽署。燃油公約規定該公約在十八個締約國(其中應包括五個船舶噸位超過一百萬總噸的國家)批准、認可或加入的一年後生效。雖然具同性質的1992年油污民事責任公約CLC及1992年基金公約FUND議定書已廣為各國接受，並均於簽署四年後的1996年即已生效實施，然而由於燃油公約所規定的保險證明及財務擔保制度尚未取得全面共識，特別是來自P&I保險方面的明確全面支持，加上要求的生效國門檻過高，因此燃油公約何時生效還有待觀察。

　　在整體規範及責任架構上，燃油公約與1992油污民事責任公約CLC或1996年國際海上運送有毒有害物質損害責任和賠償公約(HNS公約)甚為相似。事實上，燃油公約多數條文，甚至用語，亦多援用前述兩公約內容。值得注意的是，由於燃油公約是適用於所有船舶(一千總噸以上的船舶須具備財務擔保證明)，而非像CLC公約原則上僅適用於油輪(及載有貨油的油礦船)，或HNS公約原則上僅適用於運載有毒有害物質的船舶，其結果是，幾乎所有的海船船舶所有人均有適用的余地。而其中影響最大的是財務擔保的適用，亦即，在公約生效後，一千總噸以上的所有船舶，其船上均應備有不低於1976年海事索賠責任限制公約(或該公約的任何修訂議定書)最高責任限額的保險證明或財務擔保。

二､制定背景

　　由於1967年Torry Canyon輪近十萬桶原油貨油的污染事故，導致了國際間制定了1969年的油污民事責任公約，然其僅適用於來自油輪貨油的污染。燃油污染問題於八十年代初逐漸受到重視，CLC公約於1992年修訂時(1992年CLC議定書)，進一步將“油輪”的燃油污染損害納入規範。在1992年CLC議定書的研擬期間，部分國家主張應將“所有船舶”的燃油污染納入規範的提議或討論。然而由於CLC所規範的“油輪的貨油或燃油”與“一般船舶的燃油”有相當差異，為避免複雜及困擾從而影響議定書的通過，1992年CLC議定書最後僅將“油輪的燃油污染”納入，而不包括 “一般船舶的燃油污染”。

　　在1994年IMO海洋環境保護委員會(MEPC)第三十八屆會議上，澳洲提議MEPC發展國際燃油污染損害賠償機制。MEPC隨後請IMO法律委員會考慮，法律委員會於稍後的1995年第七十三屆會議組成工作小組討論此課題。實際上在1996年HNS公約起草階段，IMO法律委員會曾建議將燃油污染納入該公約，但因許多國家主張燃油污染應獨立立法，而使燃油污染未被納入1996年HNS公約架構之下。

　　燃油污染損害賠償稍後成為1996年的IMO法律委員會第七十五屆大會的主要議題。在該大會上，英國代表提出一份由U.K. P&I Club於1993年制作的重大賠償案件分析報告，該報告指出，有近半數的污染索賠是來自“非貨油”。同年，IMO法律委員會提出燃油公約草案，在經過前後六年的討論後，公約於2001年3月23日完成簽署。

　　在整個燃油公約的起草過程中，有幾個重要的爭議主題，分別為：
• 燃油污染是否應為嚴格責任 strict liability；
• 燃油污染責任限額 limitation of liability；及
• 強制保險及證明 compulsory insurance and certificate。

　　公約草案最早是由英國於1996年提出，整部草案基本上是在1992年CLC公約議定書及1996年HNS公約的架構及責任基礎上擬定。草案擬定當時，本擬有二套草案，一為獨立的燃油公約草案；另一是以修訂CLC公約的議定書方式，將燃油污染納入CLC體系中，以較具彈性為由，公約後來決定以單獨立法(free-standing convention)方式處理。

三､國際立法的技術需求

　　上面已提過，英國代表在IMO法律委員會第七十五屆大會上曾提出分析報告，該分析指出，有近半數的污染索賠是來自“非貨油”污染。同年，澳洲代表也曾提出一統計數據，該數據顯示自1975年至1996年間，澳洲鄰近水域的油污事件，有83%是由非油輪所致，而且在油污清除費用方面，用於燃油油污清除的費用高達全部清除費用的78%。

　　另據OSIR(Oil Spill Intelligence Report)所收集的資料指出，非油輪溢油的風險，無論在個案數量或溢油總量上，均大於油輪溢油污染。每艘船舶依其噸位、設計、功能、建造成本等因素，即使是同噸位船舶，船上燃油艙容量多不相同，甚至差異很大。大體而言，船舶燃油艙總容量大致介於船舶總噸位的10%，上下五個百分比。例如二萬總噸的船舶，船上燃油艙總容量大致在二千噸左右，用於近洋航線的船舶，由於泊港加油方便，設計上可能低到一千六百噸，而用於遠洋航線的船舶，設計上可能達到二千四百噸，甚至更高。據OSIR統計，全球在任何時候大約僅有一億三千萬噸的貨油裝載於油輪航行在海上，然而全球船舶上所裝填的燃油總量卻高達一億四千萬噸。

　　油污事故是否嚴重，需考慮的因素很多，包括油料類型、溢油數量、溢油鄰近地區的生化及經濟特性、氣候海況及清除效率等，在以上眾多因素中，油料類型最為重要。一般地說，提煉過的light refined products及某些輕原油light crude oil具高度揮發性質，燃點低，此類油料不會長時間殘留於海面上，且清除較為容易。相反地，重原油heavy crude oil及重燃油heavy fuel oil的性質卻與輕原油等相反，這類油料含有很多非揮發性物質，且燃點黏度均高，會長時間殘留於海上，繼而大範圍地污染海岸並造成損失，清除不易且清除費用甚為高昂。ITOPF曾列舉1980年Tanio輪及1978年Amoco Cadiz輪同於法國北海岸造成油污案作為二者區分的案例。 1978年Amoco Cadiz油輪溢漏達220,000噸的原油，然而Tanio油輪所漏卻是僅為14,500噸的重燃貨油heavy fuel oil cargo，換句話說，Tanio的漏油量僅為Amoco Cadiz的十五分之一而已。但事實上Tanio輪所花費的油污清除費用卻幾乎與Amoco Cadiz一樣，這是因為清除Tanio重燃油所需的困難度及技術要求遠高於清除Amoco Cadiz溢漏的原油。因此，油輪雖較易造成大型污染，然而無論從實際發生案例、污染風險可能性及清除費用等因素，燃油污染事實上是更大於油輪污染。

四､公約架構

　　《2001年燃油污染損害民事責任國際公約》的最終文本主要由三部份組成，即序言部份，主體部份和附錄部份。

　　序言說明了燃油公約制訂的宗旨是建立一套統一的關於燃油污染損害民事責任和賠償的國際準則和程序。公約的附錄是關於燃油污染損害民事責任的保險證明或其他財務擔保證書。

　　主體部份共19條，其主要內容為：
第1條:定義。明確了下列用語的定義：船舶、人、船舶所有人、登記所有人、燃油、民事責任公約、防止措施、事故、污染損害、船舶登記國、總噸位、組織、秘書處。

第2條:適用範圍。規定公約適用於領海及專屬經濟區內的污染損害。

第3條:船舶所有人責任。規定了船舶所有人的責任範圍、連帶責任、免責事項以及船東的追索權等。

第4條:公約的除外適用。即不適用CLC中的油污責任，不適用 於軍艦及其它政府公務船舶等。

第5條:規定了共同損害者的連帶責任問題。

第6條:責任限制。規定船舶所有人或保險人有權根據適用的國內法或公約（例如1976年海事索賠責任限制公約）來限制責任。

第7條:規定了強制保險或其他財務擔保的問題。規定1000總噸以上的船舶必須進行強制保險，並規定了保險或擔保數額、燃油證書、各國相互承認證書、沿海船強制保險例外等。

第8條:時效。公約規定了3年的燃油污染損害賠償請求的訴訟時效，起算時間為損害發生時，同時規定，無論如何，自導致油污損害事故的發生之日起，不得超過6年。

第9條:管轄。在領海或專屬經濟區內發生油污，以及任何地方採取的預防措施，當事國有管轄權。

第10條:承認與執行。規定合法管轄法院的判決應受到燃油公約其他締約國的承認及執行。

第11條至第19條:規定了國際公約各項生效、修改、存放等一般規定。

五､結論

　　從整個燃油公約的架構及內容來看，公約還存有如下的爭議及困難，例如責任限制、應急反應者責任豁免(Responder Immunity)、以及生效門檻過高等。雖然如此，從海洋環境保護的角度而言，燃油公約可謂填補了船舶污染防護及賠償體系下的最後一個漏洞。如前所述，由於燃油公約所涉及的層面，遠高於已成功實施多年的CLC公約體系，各國的接受度可能不及CLC公約來得高。然而公約何時生效其實只是時間長短而已，對於我們航運經營者，急需了解的是公約所涵蓋的燃油污染責任體系以及其所欲建立的財務擔保補償制度。